引言

2019 年是中華人民共和國成立 70 周年,也是全面建成小康社會關鍵之年。隨著生態文明建設和污染防治攻堅戰的深入推進,我國生態環境保護工作向縱深發展,環境政策體系在加速轉型,生態環境市場經濟政策越來越受到重視,環境經濟政策創新與實踐正面臨前所未有的機遇,總體進入快速發展時期。

1研究方法

2019年度的評估方法仍采取實地調研法和政策分析法 [1,2]。在評估思路上,基于大量實地調研訪談和相關政策文件解析,系統評估國家和地方環境經濟政策實踐最新進展,研判環境經濟政策發展形勢,分析年度環境經濟政策動態變化,重點對生態環境經濟政策體系中的 10項政策進展進行分項評估,根據各項政策進展的評估結果,形成年度環境經濟政策實踐進展的總體評估結論。

2重點環境經濟政策進展評估

  • 環境財政政策

環境污染治理投資逐年增加與投入相對不足并存。“十三五”以來,我國環境污染治理投資額總體呈逐年增加趨勢,從 2015年的 8806.3億元增加到2017年的9539億元,但是環境污染投資占比國內生產總值(GDP)仍然過低,從 2015 年的 1.28% 下降到 2017 年 1.15%,下降 0.13%。環保投入統計上的不足與現有統計口徑難以反映新的生態環境保護形勢有直接關系。統計指標和統計制度不完善,無法充分支撐環保投資的科學測量和定量決策。在將來的生態環境財政投資改革中需要加強生態環境保護預算和財政支出政策改革 [3]。

中央持續加大生態環境保護投資力度。2019 年, 中央環境保護財政專項資金共安排 700.9 億元專項用于水、大氣、土壤以及農村環境治理。其中,水、大氣、土壤污染防治專項資金分別安排 190 億元、250 億元、219.1 億元,農村環境綜合整治專項資金安排41.8 億元 [4]。生態環境保護專項資金政策是多年來我國生態環境保護工作的成功經驗模式,對解決階段性、重點地區、重點領域的重點生態環境問題起到了關鍵作用,對于當前打好打贏污染防治攻堅戰發揮了至關重要的作用。從生態環境保護專項資金運行情況來看,需要解決的問題是資金績效以及資金項目庫機制問題,需要強化資金的績效管理,更要給予地方更多的靈活性,允許地方因地制宜合理使用資金,包括統籌優化資金的使用等。

環境補貼政策不斷完善。環境補貼政策在生態環境保護中發揮重要作用。主要的政策包括環保電價、新能源汽車、光伏發電、秸稈綜合利用等補貼。環保電價補貼政策是激勵火電脫硫、脫硝的重要政策。新能源汽車補貼政策開始退坡,新能源乘用車、新能源客車、新能源貨車補貼標準降低。推動光伏發電補貼退坡,實行光伏發電補貼競價。中央財政資金與地方政策支持“煤改氣”和“煤改電”補貼,推進清潔取暖。中央財政補助推進耕地輪作休耕制度試點,各地加大秸稈綜合利用補貼力度、以獎代補推進綠色循環優質高效特色農業。需要進一步探索完善環境補貼政策標準,創新補貼方式,探索建立差異化補貼機制。

  • 環境資源價格政策

多地深化綠色發展價格機制改革。自 2018 年國家發展改革委發布《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》以來,青海、河南、云南、內蒙古等多個省份推出相關政策,提出按照污染者付費和補償成本并合理盈利的原則深化綠色發展價格改革,多地在污水處理費、固體廢物處理費、水價、電價、天然氣價格等收費政策推動上有所進展,特別是向環境信用表現良好的企業以及生態型項目傾斜,對促進地方向高質量發展轉型、發揮壯大生態環境保護市場、利好生態環境保護企業發揮了重要作用。

水價改革持續推進完善。一是繼續推進居民階梯水價改革。2019 年 4 月,國家發展改革委、水利部印發關于《國家節水行動方案》的通知,進一步提出全面深化水價改革,適時完善居民階梯水價制度。全國31 個省份已全部實施了居民階梯水價制度,大部分城市也已經實施并完善城鎮非居民用水超定額、超計劃累進加價制度,水價政策較好發揮了價格機制在水資源配置中的調節作用和用水定額的引導作用。二是農業水價綜合改革加快推進。2019 年 5 月 15 日,國家發展改革委、財政部、水利部、農業農村部聯合印發《關于加快推進農業水價綜合改革的通知》,提出 2019 年新增改革實施面積 1.2 億畝 a 以上,北京、上海、江蘇、浙江等地區積極推進改革,主要集中在對水利工程項目的精準補貼及節水獎勵資金等方面。因地制宜推進差異化水價政策,完善再生水水價機制,充分發揮水價在產業結構調整的作用尚需進一步加強。

電價政策不斷調整完善。一是地方差別電價實施力度加大。2019年 3月,國家發展改革委發布《關于電網企業增值稅稅率調整相應降低一般工商業電價的通知》,開啟了降電價熱潮。全國已有 26個省(區、市)發布了 2019年降低電價的通知,伴隨著各省(區、市)工商業電價下調,多數地區峰谷價差也

隨之縮小。多省份發布關于完善差別化電價政策的通知和相關措施,進一步加大差別電價實施力度。二是新能源電價政策進一步完善。2019 年 5 月,國家發展改革委發布《關于完善風電上網電價政策的通知》, 將陸上和海上風電項目電價由標桿上網電價調整為指導價,明確了陸上和海上已經核準項目如何繼續享受補貼電價。光伏發電電價政策再次調整。2019 年 4 月28 日,國家發展改革委發布《關于完善光伏發電上網電價機制有關問題的通知》,再次調整 2019 年光伏發電上網電價政策,提出適當降低新增分布式光伏發電補貼標準,規定 I ~III 類資源區新增集中式光伏電站指導價分別為 0.4 元 /(kW·h)(含稅,下同)、0.45元 /(kW·h)、0.55 元 /(kW·h)。光伏發電電價政策調整的主要目的是為科學合理引導新能源投資,推動光伏發電產業健康可持續發展。

環境收費政策深入推進。2019 年 5 月,住房和城鄉建設部等三部門發布《城鎮污水處理提質增效三年行動方案(2019—2021 年)》,提出要完善污水處理收費政策,建立動態調整機制。各地積極推行垃圾計量收費和差別化收費,多省份更新調整危險廢物處置費標準。差別化垃圾處理收費政策仍是政策短板。

  • 生態補償政策

重點生態功能區財政轉移支付繼續完善。財政部發布《關于下達 2019年中央對地方重點生態功能區轉移支付的通知》,將 2019年重點生態功能區轉移支付分配下達各省份,總計下達 811.00億元。對于甘肅省的補助最多,為 64.62億元。就用途而言,重點補助數額最大,為 583.13 億元。國家重點生態功能區財政轉移支付范圍與面積逐年增加,在維護國家生態安全、引導地方政府加強生態環境保護力度、提高國家重點生態功能區所在地政府基本公共服務保障能力等方面起到了積極作用,但是生態環境質量改善對于財政轉移支付分配的調節力度尚不充分,需要從制度層面加以強化 [5]。

跨省(區、市)流域上下游橫向生態補償試點推進順利。截至 2019年,中央財政資金拿出 130億元用于推動支持長江流域生態補償,取得了很好成效。2019年 1月,生態環境部、國家發展改革委聯合印發《長江保護修復攻堅戰行動計劃》,提出要健全投資與補償機制,完善流域生態補償。2019年 9月,《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》及《安徽省實施長江三角洲區域一體化發展規劃綱要行動計劃》實施, 新安江流域生態補償機制進一步推深做實,新安江— 千島湖生態補償試驗區加快建設。

生態綜合補償試點啟動。2019 年 11 月 5 日,國家發展改革委印發《生態綜合補償試點方案》,在國家生態文明試驗區、西藏及四省份的藏區、安徽省選擇 50 個縣(市、區)開展生態綜合補償試點。以完善生態保護補償機制為重點,以提高生態補償資金使用整體效益為核心,調動各方參與生態保護的積極性,增強自我發展能力,實現生態保護地區和受益地區的良性互動,這為進一步深化生態補償制度改革提供了重要方向 [6]。

森林生態效益補償制度推進建立。2019 年 12 月28 日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國森林法》修訂案,明確自 2020 年 7 月 1 日起施行,提出國家建立森林生態效益補償制度,加大對公益林的保護支持力度。新修訂的《森林法》為森林生態效益補償制度完善提供了法律基礎。

地方因地制宜開展了多樣化生態補償探索。探索推進建立生態紅線、海洋、濕地、礦產資源、環境空氣質量等生態補償機制。2019 年 1 月,《寧夏回族自治區生態保護紅線管理條例》正式實施,要求加強生態保護紅線管理,對依據相關規定劃定的生態保護紅線進行生態補償。2019 年 1 月,江西省林業局制定出臺《江西省鄱陽湖國家重要濕地生態效益補償資金管理辦法》,細化了鄱陽湖國家重要濕地生態效益補償范圍、補償對象和補償標準等內容,有利于完善江西省濕地生態補償機制。2019 年 8 月,河北省自然資源廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的實施意見》,推進建立健全依法建設占用各類自然生態空間和壓覆礦產的占用補償制度。山東、四川、湖北、江蘇等多地積極推進實施環境空氣質量生態補償,按照“將生態環境質量逐年改善作為區域發展的約束性要求”和“誰改善、誰受益,誰污染、誰付費”的原則,建立考核獎懲和生態補償機制。

  • 環境權益交易政策

自然資源資產產權制度改革全面推開。2019 年 4 月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》,明確了統籌推進自然資源資產產權制度改革的時間表與路線圖。7 月,自然資源部等五部門聯合印發《自然資源統一確權登記暫行辦法》《自然資源統一確權登記工作方案》,明確從 2019 年起,利用 5 年時間基本完成全國重點區域自然資源統一確權登記。推進建立健全自然資源資產產權體系,有助于解決自然資源資產權利交叉重疊、缺位遺漏及權能不完善等問題。

排污權交易二級市場亟須突破。2019 年,各試點地區繼續推進排污權有償使用和交易工作,如浙江、陜西、湖南截至 12 月 26 日征收排污權有償使用費總計約 3.7 億元,二級市場交易金額總計約 6.4 億元。浙江、重慶、內蒙古、河南等試點地區已完成了全部新增污染源的排污權有償使用,浙江等少數地區已逐步將排污權有償使用范圍擴展至現有污染源。我國排污權有償使用和交易探索的不斷深化,需要打通二級市場順暢運行的政策瓶頸,更好地發揮排污權交易的政策作用 [7]。

碳排放權交易進入拓展深化階段。2019 年,我國試點碳市場累計成交量約 6962 萬噸二氧化碳當量,累計成交額約 15.62 億元人民幣,分別比 2018 年同比增加了 11%、24%,反映了國內碳交易量和規模增速很快。交易試點成果顯著,全國電力現貨市場試點模擬試運行完成,2020 年將開展連續結算試運行。

水權交易制度改革不斷推進完善。2019 年 2 月, 國家發展改革委等七部門聯合印發《綠色產業指導目錄(2019 年版)》,要求發展水權交易可行性分析服務、參考價格核定服務、方案設計服務、交易技術咨詢服務、法律服務等。同年 4 月,國家發展改革委、水利部聯合印發《國家節水行動方案》,推進水資源使用權確權,明確行政區域取用水權益,科學核定取用水戶許可水量。全國水權交易規模逐漸擴大,水權改革試點相繼啟動,地方試點探索不斷推進,水權交易規范化制度體系逐步完善。

  • 綠色稅收政策

環境保護稅激勵效果顯著。從 2019 年環境保護稅(以下簡稱環保稅)征收情況來看,排污單位納稅遵從度逐步提高,環保稅納稅人戶數和收入均逐漸遞增。環保稅減稅措施調節企業節能減排和技術創新進步效果顯著。例如,環保稅正式實施兩年以來,上海市已有 400 余家企業受惠,減免稅收超過一億元。開征環保稅激勵企業轉型升級,2019 年一季度,全國3000 余戶城鄉污水處理廠通過加強管理或提標改造, 實現了達標排放,享受免稅紅利 11.3 億元;3.3 萬戶納稅人通過補齊環保設施短板、更新生產工藝,享受稅收優惠 9 億元 [8]。

資源稅改革不斷深化。一是資源稅法正式通過。

2019 年 8 月 26 日全國人大常委會通過《中華人民共和國資源稅法》,自 2020 年 9 月 1 日起實施。新稅法以正列舉的方式統一規范了稅目,分類確定了稅率, 為簡化納稅申報提供了制度基礎。2019 年資源稅收入1822 億元,同比增長 11.8%[9]。資源稅法體現了深化“放管服”改革的要求,新稅法規定由納稅人選擇按月或按季申報繳納,并將申報期限由 10 日內改為 15 日內 [10]。二是水資源費改稅試點取得積極進展。9 個省(區、市)水資源稅改革試點加快建立配套征管制 度,出臺多項專門管理措施。北京、內蒙古、河南、寧夏等地印發水資源稅征管應急預案,建立健全水資 源稅改革應急工作機制;天津、河南、四川、陜西、寧夏等地印發水資源稅納稅人信息移交相關辦法,促 進水利部門、稅務部門等密切協作,強化協調推進稅 收征管,為水資源稅改革試點順利推進提供保障 [11]。各地方試點的深入探索為全國進一步推開水資源費改 稅提供了經驗積累。

環境相關稅收政策調整優化。國家出臺一系列與戰略性新興產業發展契合度高的企業所得稅優惠政策,大大降低相關企業的實際所得稅負擔。2019 年 4 月,財政部、國家發展改革委及生態環境部發布《關于從事污染防治的第三方企業所得稅政策問題的公告》,實施污染防治第三方治理減按 15% 征收的稅收優惠政策,政策利好促進環境污染第三方治理行業發展。財政部等五部門提出減輕環保企業進口大型設備稅收負擔,對月銷售額 10 萬元以下(含本數)的增值稅小規模納稅人,免征增值稅;符合規定條件的國內企業為生產大型環保及資源綜合利用設備而確有必要進口所列商品,免征關稅和進口環節增值稅。

  • 綠色金融政策

綠色金融標準建設取得突破。2019 年 3 月, 國家發展改革委等七部門聯合出臺《綠色產業指導目錄(2019 年版)》,是我國綠色金融標準建設工作中的新進展,是對屬于綠色金融標準體系中“綠色金融通用標準”范疇,有助于金融產品服務標準的全面制定、更新和修訂。

綠色金融改革創新試驗區深入推進。2019年 6月,江西省贛江新區成功發行 3億元綠色市政專項債券,期限 30年,為全國首單綠色市政專項債。湖州市發布綠色金融發展指數,這是首個由試驗區發布的區域性綠色金融發展指數。廣州市花都區創新碳排放權抵(質)押融資等產品,激勵企業自覺實現節能減排與綠色轉型發展。試點試驗區綠色金融探索蓬勃發展、不斷深化,推進了我國金融供給側結構性改革。

綠色金融加速發展。綠色信貸發展取得積極進展,截至 2019 年末,我國本外幣綠色貸款余額 10.22 萬億元,余額比年初增長 15.4%,余額占同期企事業單位貸款的 10.4%a。2019 年中國境內外綠色債券發行規模合計 3390.62 億元人民幣,發行數量 214 只,較 2018 年分別增長 26% 和 48%,約占同期全球綠色債券發行規模的 21.3%,綠色債券市場呈現井噴態勢 [12] 。

  • 環境市場政策

生態環保類政府和社會資本合作(PPP)總體發展態勢向好。國家層面的 PPP 政策不斷健全,地方政府積極推出 PPP 地方規范性文件。2019 年 3 月,財政部印發《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》;同年 6 月,中國證券投資基金業協會研究制定了《政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化業務盡職調查工作細則》等系列自律規則。根據全國 PPP 綜合信息平臺統計,2019 年全國入庫項目總量為 1409 個,其中生態建設和環境保護類 PPP 項目為123 個,占比為 8.73%,同比下降 3.65%。生態環境保護類 PPP 項目需要進一步規范明確各方權責關系,特別是對于社會資本,亟待解決項目建設重建設輕運營等問題。

環境污染第三方治理逐漸健全完善。2019年7月, 國家發展改革委、生態環境部發布《關于深入推進園區環境污染第三方治理的通知》,選擇一批園區(含經濟技術開發區)深入推進環境污染第三方治理。地方不斷完善環境污染第三方治理政策措施,黑龍江、安徽、江蘇、上海相繼出臺環境污染第三方治理相關政策。環境污染第三方治理的推廣還存在第三方和排污主體責任明晰難、委托治理稅費征收難等問題,需要通過進一步深化改革加快解決 [13]。

  • 環境與貿易政策

完善環境與貿易政策持續推進。生態環境主管部門積極參與對其他成員的貿易政策審議工作,據統計,截至 2019年 12月底,參與審議其他成員貿易政策累計次數多達 263余次,涉及 105個國家和地區 a,通過對其他成員貿易政策過程中提出有關其環境政策、環境服務市場開放水平、環境執法、環境標準等,內外統籌推動生態環境保護工作。例如,2019 年 11 月,中國和新西蘭宣布正式結束兩國之間的自由貿易協定升級談判,新增了環境與貿易等章節。

  • 環境資源價值核算政策

生態產品價值形成機制試點啟動。2019 年 1 月, 國家推動長江經濟帶發展領導小組辦公室正式印發《關于支持浙江麗水開展生態產品價值實現機制試點的意見》,麗水成為全國首個生態產品價值實現機制試點市。麗水市推進生態產品價值實現機制并取得一定成效,建立形成了“1+10”試點推進體制機制,制定并實施了麗水市生態產品價值核算評估試行辦法, 開展了市、縣、鄉鎮、村四級 GEP核算評估工作,為國家建立價值核算評估應用機制、建立生態產品市場交易體系、創新生態價值實現路徑等方面探索深化提供經驗積累。

自然資源資產負債表試編全面推開。國家統計局、國家發展改革委、財政部等六部門聯合印發了最新修訂的《自然資源資產負債表編制制度(試行)》, 全面部署開展省級自然資源資產負債表試編工作。內蒙古、廣西、甘肅、福建等省(區)先后發布自然資源資產負債表編制制度相關文件。自然資源資產負債表的探索編制,有利于建立科學規范的自然資源統計調查制度,也為摸清自然資源資產的“家底”及其變動情況提供了技術方法和能力支撐。

生態環境損害賠償制度不斷完善。2019 年 6 月, 最高人民法院公布《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》,進一步完善生態環境損害賠償制度。對生態環境損害賠償訴訟受理條件、證據規則、責任范圍等作出規定,突出修復生態環境的訴訟目的,首次將“修復生態環境”作為生態環境損害賠償責任方式,明確生態環境不能修復時須賠償永久性損害造成的損失。地方逐步建立反映生態系統成本和修復效益的損害追究制度,珠海和麗水在全市試行生態環境損害賠償制度。

  • 行業環境經濟政策

環境保護綜合名錄研究與應用持續推進。《環境保護綜合名錄 2020版》(征求意見稿)完成編制,新增了環境友好工藝和對應的重污染工藝 50余種、“雙高”產品 10 余種、污染防治專用設備 7 種。《石化綠色工藝名錄(2019 年版)》發布,較 2018 年版新增 3 個條目、10 項工藝,涵蓋了傳統原料與中間體的生產工藝、先進的無機鹽生產工藝以及高效低毒農藥工藝等一批顯著降低環境負荷、大幅提升資源利用效率的綠色工藝。

節能環保“領跑者”促進提升行業環境績效水平。工業和信息化部、市場監督管理總局聯合組織開展 2019 年度重點用能行業能效“領跑者”遴選工作,發布了《關于組織開展 2019 年度重點用能行業能效“領跑者”遴選工作的通知》。發改、水利、住建、市場監管等多部門聯合開展坐便器水效領跑者引領行動,發布《關于印發 < 坐便器水效領跑者引領行動實施細則 > 的通知》。水利部、發展改革委聯合公布了灌區水效領跑者名單。實施環保“領跑者”對激發市場主體節能減排內生動力、促進環境績效持續改善。

地方基本推開全國環境信用評價工作。除北京市外 30 個省(區、市)均開展了企業環境信用評級工作。已建設完成全國統一的環境影響評價信用平臺, 于 2019 年 11 月 1 日啟用。企業環境信用機制利于充分發揮社會輿論監督作用,激勵企業持續改進環境行為,激發企業環境保護的內發動力,需要進一步完善規范評價標準、擴大評價范圍、完善運行機制、強化獎懲激勵等。

綠色供應鏈管理體系建設不斷深化。2019 年2 月, 財政部等四部門聯合出臺《關于調整優化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制的通知》,加大綠色采購政策力度。2019 年 7 月,銀保監會發布《關于推動供應鏈金融服務實體經濟的指導意見》,著力推動綠色供應鏈金融發展。2019 年 9 月,工業和信息化部公布第四批綠色制造名單,推出 50 家綠色供應鏈管理示范企業,加快推動綠色制造體系建設。

1結論與展望

總體來看,2019 年環境經濟政策建設取得了重要進展。

一是環境經濟政策體系不斷健全完善。2019 年,中央分別安排水、大氣、土壤污染防治專項資金190 億元、250 億元、219.1 億元,安排農村環境綜合整治專項資金 41.8 億元,助推打贏打好污染防治攻堅戰。生態補償制度方面不斷探索優化,2019 年中央財政下達重點生態功能區轉移支付 811 億元,比上年增加 90 億元,增幅達 12.5%。

二是生態環境市場體系 逐漸健全。綠色金融政策為綠色產業發展奠定堅實基礎。各綠色金融改革創新試驗區積極開展綠色信貸、 綠色保險、綠色證券等相關金融產品創新,并取得積 極進展。生態環保類 PPP 總體發展態勢向好。環境 第三方治理體系逐漸健全完善。

三是環境經濟政策助推綠色發展。國家從實施財稅優惠政策、創新綠色金融政策、落實綠色價格政策、完善市場化機制等角度為企業綠色發展提供政策保障。環境保護綜合名錄編制、行業企業環境信息披露制度優化、綠色制造體系建設、環境信用評價工作穩步推進。

我國生態環境質量持續好轉,呈現穩中向好趨勢,但成效并不穩固。在經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,經濟結構不斷優化的新形勢下,生態環境市場經濟政策改革的機遇和空間變大。2019 年 10 月,中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,明確提出堅持和完善生態文明制度體系,為進一步加快環境經濟政策建設提供了新動力,也為下一步環境經濟政策改革與創新指明了方向。生態環境市場經濟政策改革需要進一步深化,不斷建立健全一套更加公平、合理、長效的政策體系,充分發揮環境經濟政策在調控與配置生態環境資源的基礎性作用。

參考文獻

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注:璩愛玉、周全、杜艷春、畢粉粉、李婕旦、王青等研究人員也有參與貢獻。本文在《中國環境經濟政策發展報告:2019》基礎上撰寫。

作者簡介: 郝春旭(1986—),女,博士,副研究員,主要從事環境經濟政策、環境績效與審計研究,E-mail: haocx@caep.org.cn。

責任作者:董戰峰(1979—),男,研究員,博士生導師,主要從事環境戰略與規劃、環境經濟、環境政策研究,E-mail: dongzf@caep.org.cn。